為更好實(shí)施建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制,，加快批而未供土地處置,，嚴(yán)禁新增以政府儲(chǔ)備土地抵押融資行為,，加快存量抵押儲(chǔ)備土地依法解押并形成合理有效供地，自然資源部研究制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范儲(chǔ)備土地抵押融資加快批而未供土地處置有關(guān)問題的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕3號,，以下簡稱《通知》），已于近日印發(fā)實(shí)施,。

　　2018年6月,，自然資源部印發(fā)《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》（自然資規(guī)〔2018〕1號）,，要求各地加快批而未供土地處置。處置消化過程中,，一些地方反映,，部分土地因納入土地儲(chǔ)備且用于抵押，難以有效供應(yīng),。其中涉及兩方面問題：一方面是違規(guī)融資的問題,，2014年以來，國家有關(guān)部委陸續(xù)出臺了一系列規(guī)定,，明令禁止土地儲(chǔ)備違規(guī)融資,。如財(cái)政部、原國土資源部,、人民銀行,、原銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號）規(guī)定“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款”,；《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號）規(guī)定“地方各級政府不得以土地儲(chǔ)備名義為非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借政府債務(wù),，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)，不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的任何債務(wù)提供擔(dān)?！?。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)2018年度例行督察發(fā)現(xiàn)，少數(shù)地區(qū)仍存在違規(guī)以儲(chǔ)備土地融資問題,，違規(guī)融資的主要形式有兩種：一是違規(guī)以儲(chǔ)備土地抵押,。包括儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)直接用儲(chǔ)備土地抵押融資，或政府以儲(chǔ)備土地為非儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)（包括各類城投公司,、政府融資平臺等）提供擔(dān)保,。二是以儲(chǔ)備土地注資國企后用于抵押融資。此外,，還有一些地方未依法辦理供地手續(xù),，而是以政府會(huì)議紀(jì)要、公函等形式直接將儲(chǔ)備土地劃轉(zhuǎn)并登記到非儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名下,，由非儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)辦理抵押融資,。上述行為均需要進(jìn)一步予以規(guī)范。另一方面是存量土地儲(chǔ)備貸款的處置問題,。對于存量土地儲(chǔ)備貸款,，也需要予以妥善處理，依法解除抵押后合理供應(yīng),。

　　按照黨中央,、國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的精神，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《自然資源部關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》（自然資規(guī)〔2018〕1號）,、《財(cái)政部等四部委關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號）,、《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國土資規(guī)〔2017〕17號）等文件的有關(guān)要求，《通知》對涉及土地儲(chǔ)備融資的內(nèi)容進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)和重申,。根據(jù)地方目前存在的違規(guī)抵押融資的具體形式,，對有關(guān)要求進(jìn)行了細(xì)化和明確。

　　《通知》共四方面內(nèi)容,。一是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁以政府儲(chǔ)備土地違規(guī)融資,。重申各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保,。同時(shí)要求不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不得為儲(chǔ)備土地辦理抵押登記,。二是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入國有企業(yè)，確保不形成新的地方隱性債務(wù),，并進(jìn)一步明確以下兩種形式的“注資”都不允許：不得將政府收回,、收購、征收的土地直接確定給政府平臺公司或其他企事業(yè)單位,；不得將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名下的土地直接劃轉(zhuǎn)給政府平臺公司,、國有企業(yè)或其他企事業(yè)單位。與此同時(shí),，還要求不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不得辦理相應(yīng)的首次登記或轉(zhuǎn)移登記,。三是要求妥善處理存量土地儲(chǔ)備貸款，促進(jìn)依法解押并合理供應(yīng),。從全國面上情況看,，存量土地儲(chǔ)備貸款涉及的宗地?cái)?shù)量不多、風(fēng)險(xiǎn)可控,，但仍需督促地方抓緊處置和消化,。這既可以避免儲(chǔ)備土地因抵押而不能供應(yīng)，也是防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必然要求,。對2018年督察發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題,，2018年9月底，各派駐地方的自然資源督察局已經(jīng)向有關(guān)省級政府提出督察意見,，督促地方清理整改,。在此基礎(chǔ)上，《通知》進(jìn)一步要求各市,、縣建立臺賬,，逐一提出處置建議報(bào)同級政府，積極配合財(cái)政,、金融監(jiān)管等部門加快處置和消化，從而切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)批而未供土地處置和開發(fā)利用,。具體處置方式,，可以按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的精神和有關(guān)要求,，商有關(guān)部門統(tǒng)籌償還相關(guān)債務(wù)或依法置換抵押物,。《通知》還要求各省自然資源主管部門匯總各市,、縣相關(guān)情況報(bào)部備案,，同時(shí)抄報(bào)各派駐地方的國家自然資源督察局。四是強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)土地儲(chǔ)備信息報(bào)送,。要求各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按要求在部土地儲(chǔ)備信息系統(tǒng)中填報(bào)相關(guān)信息,，為科學(xué)制定政策、防控風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù),。其中,，抵押處置情況將作為2019年度土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄更新的重要依據(jù)。

　　需要指出的是,，政府儲(chǔ)備土地是全民所有自然資源資產(chǎn)的重要組成部分,，是體現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的重要內(nèi)容。按照自然資源部的職能定位,，為落實(shí)“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)”,，更好地履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，進(jìn)一步完善全民所有儲(chǔ)備土地資產(chǎn)管理,，《通知》首次要求各級自然資源主管部門將土地儲(chǔ)備情況納入地方政府向同級人大報(bào)告的全民所有自然資源資產(chǎn)情況中,，為準(zhǔn)確掌握全民所有儲(chǔ)備土地資產(chǎn)、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供相關(guān)依據(jù),。